Specustawa funduszowa – szczególne rozwiązania wspierające realizację i rozliczanie projektów unijnych w dobie pandemii COVID-19

Negatywne skutki pandemii COVID-19 – choroby wywołanej koronawirusem SARS-CoV-2 – dotknęły również beneficjentów funduszy europejskich. Ograniczenia w realizacji dotyczyć mogą kilkudziesięciu tysięcy projektów finansowanych ze środków unijnych w ramach programów operacyjnych[i]. 18 kwietnia 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem COVID-19 w 2020 r. (Dz.U. 2020, poz. 694) – tzw. specustawa funduszowa, która zapewnić ma płynną realizację i rozliczanie projektów, dając instytucjom uczestniczącym w systemie wdrażania środków europejskich podstawę prawną dla elastycznego podejścia, niezbędnego w obliczu szczególnych okoliczności, w jakich znaleźli się aplikujący o wsparcie wnioskodawcy i beneficjenci programów, którzy wsparcie już uzyskali. Ustawa przewiduje m.in. możliwość wydłużania terminów składania wniosków w konkursach czy terminów na uzupełnienie lub poprawienie wniosku, a także możliwość uznawania za kwalifikowalne wydatków poniesionych na cele, które nie zostały zrealizowane z powodu pandemii. Pod pewnymi warunkami, beneficjenci mogą zostać także zwolnieni z niektórych rygorów i sankcji, przewidzianych w ustawie wdrożeniowej oraz ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, z późn. zm.). W ustawie znalazły się ponadto przepisy umożliwiające przeznaczanie środków programów operacyjnych na działania służące przeciwdziałaniu negatywnym skutkom COVID-19, w tym na rzecz instrumentów finansowych adresowanych do dotkniętych tymi skutkami przedsiębiorców.

Ustawa zawiera przepisy szczególne w stosunku do zasad realizacji programów operacyjnych przewidzianych w tzw. ustawie wdrożeniowej, czyli ustawie z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 1431, z późn. zm.). Przepisy specustawy należy zatem stosować w związku z wystąpieniem pandemii COVID-19, natomiast w pozostałym zakresie nadal stosowane powinny być regulacje zawarte w ustawie wdrożeniowej. Część regulacji specustawy ma jednak odpowiednie zastosowanie również do toczących się postępowań administracyjnych i decyzji wydanych w stosunku do beneficjentów programów operacyjnych, realizowanych w perspektywie finansowej 2007 – 2013. Przepisy ustawy stosuje się odpowiednio także do realizacji i rozliczania Mechanizmu Finansowego Europejskiego Obszaru Gospodarczego, Norweskiego Mechanizmu Finansowego oraz Szwajcarsko-Polskiego Programu Współpracy.

Przewidziane w specustawie funduszowej szczególne rozwiązania, stanowiące odstępstwa i wyjątki od standardowych zasad wdrażania, realizacji i rozliczania programów operacyjnych, obowiązują z mocą wsteczną od dnia 1 lutego 2020 r. i mają charakter tymczasowy – stosuje się je bowiem jedynie do dnia 31 grudnia 2020 r. Poniżej podsumowujemy najważniejsze z nich:

Szybka ścieżka dla zmian w programach i konkursach

Nowa ustawa wprowadza odrębny, szybszy od przewidzianego w ustawie wdrożeniowej tryb procedowania zmian w programach operacyjnych, który można zastosować w przypadku, gdy zmiana programu będzie konieczna w związku z wystąpieniem COVID-19. W szczególności, nie jest wymagane przeprowadzenie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, a w przypadku zmiany programu operacyjnego opracowanego przez ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego (programy krajowe i EWT), nie jest wymagane przyjęcie takiej zmiany w drodze uchwały Rady Ministrów (przed przekazaniem do Komisji Europejskiej, zmianę takiego programu przyjmuje minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego).

Minister Funduszy i Polityki Regionalnej może także szybciej wydać lub zmienić wytyczne, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy wdrożeniowej[ii], dzięki wyłączeniu stosowania przepisu przewidującego konieczność przedstawienia projektu wytycznych do zaopiniowania instytucjom i organizacjom wymienionym w art. 5 ust. 3 ustawy wdrożeniowej[iii].

Ponadto, w celu ograniczenia negatywnego wpływu pandemii COVID-19 na realizację programu operacyjnego, komitet monitorujący[iv] może w każdym czasie:

• zmienić zatwierdzone kryteria wyboru projektów, z uwzględnieniem celów programu operacyjnego;
• w szczególnie uzasadnionych przypadkach upoważnić, w drodze uchwały, instytucję zarządzającą, instytucję pośredniczącą lub wspólny sekretariat do dokonywania na wniosek beneficjenta zmian w projekcie skutkujących niespełnieniem kryteriów wyboru projektów.

W związku z wystąpieniem COVID-19, instytucje zarządzające mogą w każdym czasie dokonać aktualizacji harmonogramu naboru wniosków o dofinansowanie projektu w trybie konkursowym. Wyłączone jest w tym przypadku stosowanie zasady określonej w art. 47 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, zgodnie z którą aktualizacja harmonogramu nie może dotyczyć naboru wniosków, którego przeprowadzenie zaplanowano w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące, licząc od dnia tej aktualizacji.

Z kolei instytucje przeprowadzające konkurs albo wybór projektów w trybie pozakonkursowym mogą zmienić regulamin konkursu albo wezwanie do składania wniosków w trybie pozakonkursowym, w szczególności w zakresie terminu składania wniosków o dofinansowanie, jeżeli na skutek wystąpienia COVID-19 przeprowadzenie konkursu albo wyboru projektów w trybie pozakonkursowym byłoby niemożliwe lub znacznie utrudnione. Ustawa wyłącza w tym zakresie stosowanie art. 41 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, co oznacza, że zmiana jest dopuszczalna nawet w przypadku, gdy może skutkować nierównym traktowaniem wnioskodawców[v].

Ochrona beneficjentów przed negatywnymi konsekwencjami uchybień spowodowanych pandemią

W sytuacji, gdy nieprawidłowość przy realizacji projektu finansowanego ze środków programu operacyjnego jest bezpośrednim skutkiem wystąpienia COVID-19, a beneficjent wykaże, że pomimo dochowania należytej staranności nie był w stanie zapobiec wystąpieniu tej nieprawidłowości, korekta finansowa, tj. odpowiednie obniżenie dofinansowania w związku z nieprawidłowością, nie będzie obciążać beneficjenta, ale pokryta zostanie ze środków budżetu państwa. Beneficjent nie będzie wówczas zobowiązany do ewentualnego zwrotu środków w trybie art. 207 ustawy o finansach publicznych[vi].

Ustawa pozwala również na uznanie za kwalifikowalne w projekcie wydatków poniesionych na cele, które nie zostały ostatecznie zrealizowane z powodu wystąpienia pandemii COVID-19. Jest to jednak możliwe jedynie pod warunkiem wykazania przez beneficjenta, że z dochowaniem należytej staranności i w odpowiednim czasie podejmował on niezbędne działania służące odzyskaniu tych wydatków, albo że ich odzyskanie nie było możliwe. Jednocześnie, dla zapewnienia że nie dojdzie do podwójnego finansowania, w przypadku późniejszego odzyskania wydatków przez beneficjenta, będzie on zobowiązany do niezwłocznego zwrotu odzyskanych środków.

Szczególnie istotnym z perspektywy beneficjentów jest także przepis, który pozwala na dokonanie, na uzasadniony wniosek beneficjanta, zmiany umowy o dofinansowanie albo decyzji o dofinansowaniu  projektu, jeżeli na skutek wystąpienia COVID-19 realizacja postanowień umowy albo decyzji w zakresie wynikającym z zatwierdzonych kryteriów wyboru projektów jest niemożliwa lub znacznie utrudniona. Oznacza to, że mogą one zostać zmienione nawet w taki sposób, który w świetle kryteriów wyboru projektów obowiązujących na etapie wyboru, skutkowałby negatywną oceną projektu, tj. nieprzyznaniem dofinansowania[vii].

Dłuższe terminy

Sytuacja kryzysowa wywołana pandemią COVID-19 oraz wprowadzone obostrzenia w życiu społecznym i gospodarczym znacząco utrudniają lub uniemożliwiają dochowanie terminów związanych z realizacją programów operacyjnych czy konkretnych projektów. W celu ograniczenia związanych z tym negatywnych skutków, specustawa funduszowa przewiduje następujące rozwiązania:

• W przypadku, gdy opóźnienie w złożeniu wniosku o dofinansowanie wynika bezpośrednio z wystąpienia COVID-19, instytucja do której jest składany wniosek może uznać go za złożony z zachowaniem terminu, pod warunkiem, że opóźnienie nie przekroczyło 14 dni.
• Termin na podanie do publicznej wiadomości ogłoszenia o konkursie, określony w art. 40 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, tj. co najmniej 30 dni przed planowanym rozpoczęciem naboru wniosków o dofinansowanie, może zostać skrócony, jednak nie więcej niż do 5 dni.
• Terminy na uzupełnienie wniosku o dofinansowanie oraz na poprawienie oczywistej omyłki we wniosku, które zgodnie z 43 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej nie mogą być dłuższe niż 21 dni, mogą zostać przedłużone do 30 dni.
• Określone w umowach o dofinansowanie albo decyzjach o dofinansowaniu terminy:
  • składania wniosków o płatność, przypadające w okresie do 31 grudnia 2020 r.

- ulegają wydłużeniu o 30 dni,

• zakończenia realizacji projektów – ulegają wydłużeniu o 90 dni, jednak nie dłużej niż do 31 grudnia 2023 r.

Wydłużenie terminów następuje automatycznie, z mocy prawa i nie wymaga zmiany (aneksowania) umów o dofinansowanie projektów. Nie jest jednak wykluczone wcześniejsze złożenie przez beneficjanta wniosku o płatność lub wcześniejsze zakończenie projektu, tj. przed upływem wydłużonych na mocy specustawy terminów. W szczególnie uzasadnionych przypadkach, właściwa instytucja może na wniosek beneficjenta jeszcze dodatkowo wydłużyć wyżej wskazane terminy, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2023 r.

• Elastyczność w zakresie terminów wprowadzona została również w procedurze odwoławczej. W przypadku, gdy na skutek pandemii COVID-19 niemożliwe lub utrudnione jest wniesienie protestu albo jego uzupełnienie lub poprawienie w nim oczywistych omyłek w terminach przewidzianych w ustawie wdrożeniowej, tj. odpowiednio 14 albo 7 dni, właściwa instytucja może na uzasadniony wniosek wnioskodawcy przedłużyć te terminy, jednak nie dłużej niż o 30 dni. Również nie dłużej niż o 30 dni przedłużone mogą zostać terminy dotyczące rozpatrywania protestów, o których mowa w art. 56 ust. 2 i art. 57 ustawy wdrożeniowej, tj. termin 14 dni na dokonanie przez instytucję, do której złożony został wniosek o dofinansowanie, weryfikacji wyników dokonanej przez nią negatywnej oceny projektu i termin 21 dni (maksymalnie 45 dni) na rozpatrzenie protestu przez właściwą instytucję nadrzędną (instytucję zarządzającą lub pośredniczącą). Ponadto wprowadzono możliwość wniesienia protestu w postaci elektronicznej.
• Specustawa zawiera również ogólny przepis pozwalający na elastyczne kształtowanie terminów w celu ograniczenia negatywnych skutków COVID-19 - terminy na dokonanie poszczególnych czynności, określone zgodnie z przepisami specustawy lub wynikające z przepisów ustawy wdrożeniowej, mogą zostać w niezbędnym zakresie zmienione, przesunięte albo skrócone, z inicjatywy właściwej instytucji lub na wniosek beneficjenta.

Postępowania administracyjne dotyczące zwrotu środków

Specustawa wprowadza również szczególne regulacje dla postępowań administracyjnych w sprawie zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów operacyjnych[viii], tj. postępowań w których dochodzi się od beneficjentów zwrotu otrzymanego dofinansowania, przede wszystkim w związku z nieprawidłowościami przy realizacji projektów.

W przypadku, gdy na skutek wystąpienia COVID-19 prowadzenie takiego postępowania administracyjnego jest niemożliwe lub utrudnione:

• terminy na załatwienie sprawy określone w art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r., Dz.U. z 2020 r. poz. 256), tj. nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania - ulegają przedłużeniu o 3 miesiące;
• nie stosuje się przepisów art. 36-38 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. obowiązku zawiadomienia przez organ strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, prawie strony do wniesienia ponaglenia oraz odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej pracownika który z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwił sprawy w terminie lub prowadził postępowanie dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy;
• postępowanie może zostać zawieszone na uzasadniony wniosek strony albo z urzędu, jednak nie dłużej niż na 180 dni, przy czym za okres zawieszenia nie nalicza się odsetek od dochodzonych od beneficjenta należności.

Jednocześnie, w celu ograniczenia negatywnych skutków pandemii COVID-19 właściwe instytucje (organy) mogą:

• z urzędu lub na wniosek zobowiązanego wstrzymać wykonanie decyzji o zwrocie środków na okres nie dłuższy niż 180 dni (za okres, w którym wykonanie decyzji jest wstrzymane, nie nalicza się odsetek);
• na wniosek zobowiązanego stosować ulgi w spłacie należności, tj. umarzać je w całości lub w części, odraczać terminy spłaty całości albo części należności lub rozkładać na raty płatność całości albo części należności.

Regulacją bardzo korzystną z punktu widzenia beneficjentów zobowiązanych do zwrotu dofinansowania jest wyłączenie stosowania art. 207 ust. 4 pkt 3 ustawy o finansach publicznych, w sytuacji, gdy niedokonanie zwrotu środków w terminie nastąpiło na skutek pandemii. Nie stosuje się wówczas dotkliwej sankcji, polegającej na wykluczeniu takiego beneficjenta z możliwości otrzymania dofinansowania unijnego w przyszłości, aż do upływu okresu trzech lat od dnia, w którym środki zostaną ostatecznie zwrócone, z czym wiąże się jednocześnie wpis do rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków europejskich, prowadzonego przez Ministra Finansów.

Inne ułatwienia

Nowa ustawa wprowadza możliwość pracy zdalnej komisji oceniających projekty oraz komitetów monitorujących programy operacyjne lub z wykorzystaniem środków komunikacji elektronicznej. W trybie pracy zdalnej lub z wykorzystaniem środków komunikacji elektronicznej prowadzone mogą być także kontrole lub audyty, a jeżeli ich prowadzenie w takim trybie nie jest możliwe, mogą one zostać wstrzymane.

W przypadku, gdy na skutek wystąpienia COVID-19 istnieje konieczność skorzystania z wiedzy, umiejętności lub doświadczenia osoby, która nie jest wpisana do wykazu kandydatów na ekspertów[ix], właściwa instytucja może powierzyć tej osobie funkcję eksperta.

Agata Kudelska

Departament Wsparcia Przedsiębiorczości PARP, Enterprise Europe Network

Przeczytaj więcej takich artykułów w strefie wiedzy PARP

[i] Programy, w których państwa członkowskie UE określają sposób wykorzystania środków z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych. W perspektywie finansowej UE 2014-2020 w Polsce funkcjonują krajowe programy operacyjne: Inteligentny Rozwój – POIR, Infrastruktura i Środowisko – POIiŚ, Wiedza Edukacja Rozwój – POWER, Polska Cyfrowa – POPC,  Pomoc Techniczna – POPT (wsparcie dla instytucji uczestniczących w systemie realizacji polityki spójności), Polska Wschodnia - POPW (wsparcie rozwoju województw: lubelskiego, podlaskiego, podkarpackiego, świętokrzyskiego i warmińsko-mazurskiego);  16 regionalnych programów operacyjnych realizowanych na poziomie województw (RPO) oraz program Europejskiej Współpracy Terytorialnej (EWT).

[ii] Wytyczne wydawane przez ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego w celu zapewnienia zgodności sposobu realizacji programów operacyjnych z prawem Unii Europejskiej w zakresie wdrażania funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności oraz spełniania wymagań określanych przez Komisję Europejską w tym zakresie, a także w celu zapewnienia jednolitości sposobu realizacji programów operacyjnych i prawidłowości realizacji zadań i obowiązków określonych ustawą wdrożeniową, dotyczące m.in. ewaluacji programów operacyjnych, trybu i zakresu sprawozdawczości oraz monitorowania postępu rzeczowego realizacji programów operacyjnych, kontroli realizacji programów operacyjnych, trybu dokonywania wyboru projektów, kwalifikowalności wydatków w ramach programów operacyjnych oraz korekt finansowych w ramach programów operacyjnych.

[iii] Projekt wytycznych i ich zmian jest przekazywany do zaopiniowania: (1) instytucjom zarządzającym programami operacyjnymi, (2) ogólnopolskim organizacjom jednostek samorządu terytorialnego, tworzącym stronę samorządową Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, o której mowa w ustawie z dnia 6 maja 2005 r. o Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego oraz o przedstawicielach Rzeczypospolitej Polskiej w Komitecie Regionów Unii Europejskiej, (3) organizacjom związkowym i organizacjom pracodawców, reprezentatywnym w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego oraz (4) organizacjom pozarządowym, ich związkom i porozumieniom, których przedstawiciele wchodzą w skład Rady Działalności Pożytku Publicznego, o której mowa w art. 35 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

[iv] Komitet monitorujący wdrażanie programu operacyjnego, o którym mowa w art. 14 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

[v] Zgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, do czasu rozstrzygnięcia konkursu właściwa instytucja nie może zmieniać regulaminu konkursu w sposób skutkujący nierównym traktowaniem wnioskodawców.

[vi] W przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: (1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, (2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych, (3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.

[vii] Przepis ten wprowadza odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 52a ustawy wdrożeniowej, zgodnie z którym umowa o dofinansowanie projektu oraz decyzja o dofinansowaniu projektu mogą zostać zmienione tylko w przypadku, gdy zmiany nie wpływają na spełnianie kryteriów wyboru projektu w sposób, który skutkowałby negatywną oceną tego projektu.

[viii] Należności, o których mowa w art. 60 pkt 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, tj. należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności.

[ix] Zasady wyznaczania ekspertów reguluje art. 68a ustawy wdrożeniowej.