Dyrektywa 2019/882, czyli o równym dostępie do przestrzeni publicznej

Osoby z niepełnosprawnościami stanowią ponad 14,3% ludności Polski – takie dane wynikają z Narodowego Spisu Powszechnego Ludności i Mieszkań z 2021 roku. Osoby te w życiu codziennym borykają się z licznymi przeszkodami, które dla osób pełnosprawnych są zwyczajnie niezauważalne. Bariery w komunikacji miejskiej, utrudnienia w dostępie do podstawowych produktów i usług, ograniczone prawa obywatelskie – to wyzwania dla niepełnosprawnych, za których współodpowiedzialna jest krajowa administracja państwowa w ramach realizowania polityki społecznej[1]. W ponadnarodowej perspektywie, w Unii Europejskiej procentowy udział osób z niepełnosprawnościami jest znacznie wyższy, gdyż w 2022 r. wynosił on 27%[2]. Co czwarty obywatel Unii Europejskiej posiada więc jakiś stopień niepełnosprawności.

Szczególne potrzeby ponad ¼ populacji Unii Europejskiej wymagają przyjęcia od prawodawców, na poziomie wspólnotowym, regulacji mających na celu zagwarantowanie równych szans i równego dostępu do przestrzeni publicznej, informacji i komunikacji, a także technologii, urządzeń oraz usług powszechnie dostępnych lub powszechnie zapewnianych, na zasadzie równości z innymi osobami. Wśród takich regulacji odnoszących się do dostępnej przestrzeni publicznej znajduje się dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/882 z dnia 17 kwietnia 2019 r. w sprawie wymogów dostępności produktów i usług[3] (dalej jako „dyrektywa 2019/822” lub „dyrektywa EAA”), która jako akt prawa unijnego ma zagwarantować, że podmioty gospodarcze oraz władze publiczne będą obowiązane do stosowania wspólnych zasad dostępności niektórych produktów i usług.

Dyrektywa określa osoby z niepełnosprawnościami jako osoby, które mają długotrwale naruszoną sprawność fizyczną, psychiczną, intelektualną lub w zakresie zmysłów, co może, w oddziaływaniu z różnymi barierami, utrudniać im pełny i skuteczny udział w życiu społecznym na równi z innymi (art. 3 pkt 1 dyrektywy). Jednakże należy zauważyć, że unijny ustawodawca rozszerza zakres podmiotowy aktu, dyrektywa ma także przynosić korzyści innym osobom, które doświadczają ograniczeń funkcjonalnych, takim jak osoby starsze, kobiety w ciąży czy osoby podróżujące z bagażem („osoby z ograniczeniami funkcjonalnymi”).

Warto zauważyć, iż zagadnienie dostępności, które pozwala osobom z ograniczeniami funkcjonalnymi lub osobom z niepełnosprawnościami na korzystanie z przestrzeni publicznej na równi z innymi jest coraz częściej przedmiotem różnego rodzaju programów wsparcia. Jako przykład należy wskazać rządowy Program Dostępność Plus[4], który został przyjęty przez Radę Ministrów w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnieniu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami[5]. Celem programu jest zapewnienie swobodnego dostępu do dóbr, usług oraz możliwości udziału w życiu społecznym i publicznym osób o szczególnych potrzebach. Program koncentruje się na dostosowaniu przestrzeni publicznej, architektury, transportu i produktów do wymagań wszystkich obywateli. Już w 2022 roku dzięki działaniu programu sfinansowano poprawę dostępności budynków mieszkalnictwa wielorodzinnego i użyteczności publicznej, zakupiono nowe tabory kolejowe dostosowane do potrzeb osób niepełnosprawnych oraz zlikwidowano bariery w dostępie do kształcenia na poziomie wyższym w ramach programu „Uczelnia dostępna”, z którego skorzystało 199 szkół wyższych[6].

Implementacja dyrektywy 2019/882

Formalne prace nad dyrektywą 2019/882 rozpoczęły się pod koniec 2015 r., kiedy do Komisja Europejska złożyła wniosek zawierający projekt dyrektywy w sprawie zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich w odniesieniu do wymogów dostępności produktów i usług[7]. Celem projektowanych przepisów było przyczynienie się do poprawy właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego, a także usunięcie barier dla swobodnego przepływu dostępnych produktów i usług oraz zapobieganie powstawaniu takich barier. Prace nad dyrektywą trwały do 2019 r., kiedy to Parlament Europejski przyjął projekt pierwszym czytaniu, a Rada Unii Europejskiej zatwierdziła to stanowisko. Dyrektywa EAA została więc przyjęta 17 kwietnia 2019 r., a weszła w życie 27 czerwca 2019 r.

Komisja Europejska, przedstawiając projekt zdecydowała się na wybór formy dyrektywy, jako instrumentu harmonizującego krajowe przepisy prawne. Dyrektywa wiąże państwa członkowskie w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawiając jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków. W praktyce oznacza to, iż co do zasady, przepisów dyrektywy nie stosuje się bezpośrednio i wymaga ona implementacji przez państwa członkowskie, która najczęściej dokonywana jest w Polsce poprzez przyjęcie przez Sejm odpowiedniej ustawy.

Artykuł 31 dyrektywy 2019/882 wyznaczył państwom członkowskim termin na 28 czerwca 2022 r. na jej transpozycję, czyli przyjęcie i opublikowanie przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do wykonania dyrektywy oraz termin 28 czerwca 2025 r. na rozpoczęcie stosowania jej przepisów. Mimo upływu terminu transpozycji, Polska nie dokonała obecnie jej implementacji do krajowego porządku prawnego. Niemniej jednak prace mające na celu transpozycję omawianych przepisów wspólnotowych trwają. Dnia 28 lutego 2024 r. Rada Ministrów przyjęła projekt ustawy, który wpłynął do Sejmu dnia 4 marca 2024 r.[8] i po skierowaniu do I czytania do Komisji Gospodarki i Rozwoju oraz Komisji Polityki Społecznej i Rodziny czeka na dalsze prace legislacyjne.

Cele wprowadzenia nowych przepisów

Podstawowym celem dyrektywy, zgodnie z jej motywami jest „przyczynienie się do właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego w drodze zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich w odniesieniu do wymogów dostępności niektórych produktów i usług, w szczególności poprzez wyeliminowanie i zapobieganie powstawaniu barier dla swobodnego przepływu niektórych dostępnych produktów i usług, które wynikają z rozbieżnych wymogów dostępności w poszczególnych państwach członkowskich”. Dyrektywa powiązana jest również z Konwencją o prawach osób niepełnosprawnych[9], która została ratyfikowana przez Unię Europejską dnia 23 grudnia 2010 r. Artykuł 9 przedmiotowej Konwencji zobowiązuje strony do podjęcia odpowiednich środków w celu zapewnienia osobom niepełnosprawnym, na równych zasadach z innymi osobami, dostępu do środowiska fizycznego, środków transportu, informacji i komunikacji, w tym technologii i systemów informacyjnych i komunikacyjnych, a także do innych urządzeń i usług, powszechnie dostępnych lub powszechnie zapewnianych, zarówno na obszarach miejskich, jak i wiejskich. Prawodawca unijny wskazał, iż wejście w życie Konwencji w porządkach prawnych państw członkowskich oznacza potrzebę przyjęcia dodatkowych przepisów krajowych dotyczących dostępności produktów i usług. Przy braku działań ze strony Unii przepisy te mogłyby doprowadzić do dalszego zwiększenia rozbieżności w przepisach ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich. Uznano więc za konieczne ułatwić wdrożenie Konwencji poprzez ustanowienie wspólnych unijnych przepisów, które wesprą działania państw członkowskich mające na celu zharmonizowaną realizację ich krajowych zobowiązań, jak również wynikających z Konwencji obowiązków dotyczących dostępności.

Warto również wskazać, iż dyrektywa EAA powiązana jest z przyjętą przez Komisję Europejską „Europejską strategią w sprawie niepełnosprawności 2010-2020: Odnowione zobowiązanie do budowania Europy bez barier”[10]. W świetle tego dokumentu, dostępność stanowi jeden z ośmiu podstawowych obszarów działań, które mają zwiększyć możliwości osób z niepełnosprawnościami tak aby mogły one w pełni korzystać ze swoich praw i uczestniczyć w życiu społecznym oraz w europejskiej gospodarce, zwłaszcza dzięki jednolitemu rynkowi.

Podmioty i obszary objęte przepisami dyrektywy 2019/882

Zgodnie z art. 4 dyrektywy, państwa członkowskie mają obowiązek zapewnienia, aby podmioty gospodarcze wprowadzały do obrotu wyłącznie produkty i świadczyły wyłącznie usługi, które spełniają wymogi dostępności określone w załączniku I do dyrektywy. Jako przykłady wymogów dostępności można wskazać:

• udostępnianie informacji na temat użytkowania produktu (zamieszczone na samym produkcie lub udostępnianie podczas jego użytkowania) za pomocą więcej niż jednego kanału sensorycznego;
• wymóg, aby interfejs użytkownika określonych produktów zawierał cechy, elementy i funkcje, które umożliwiają osobom z niepełnosprawnościami dostęp do produktu, jego postrzeganie, obsługę, zrozumienie sposobu jego działania i sterowanie nim;
• czytniki książek elektronicznych muszą oferować technologię syntezy mowy;
• zapewnienie, aby elementy dostępności audiowizualnych usług medialnych, takie jak napisy dla osób niesłyszących i niedosłyszących, audiodeskrypcja, napisy czytane i tłumaczenie na język migowy, były w pełni przekazywane z odpowiednią jakością umożliwiającą ich właściwe wyświetlenie oraz zsynchronizowane z dźwiękiem i wideo, a jednocześnie by umożliwiały sterowanie ich wyświetlaniem i wykorzystywaniem przez użytkownika;
• zapewnienie określonych kryteriów funkcjonalnych wykorzystywanych jako alternatywa dla specyficznego wymogu technicznego, które ułatwią stosowanie produktu przez osoby z określonymi niepełnosprawnościami[11].

Obowiązek zapewnienia spełniania wymogów dostępności, zgodnie z przepisami dyrektywy 2019/882, w przypadku produktów leży na producentach, upoważnionych przedstawicielach, importerach i dystrybutorach, a w przypadku usług – na usługodawcach. Dyrektywa określa, iż ma zastosowanie do następujących produktów:

• systemy sprzętu komputerowego ogólnego przeznaczenia i systemy operacyjne do nich;
• następujące terminale samoobsługowe:

1) terminale płatnicze;

2) następujące terminale samoobsługowe przeznaczone do świadczenia usług objętych zakresem stosowania niniejszej dyrektywy:

 a) bankomaty,

 b) automaty biletowe,

 c) urządzenia do odprawy samoobsługowej,

 d) interaktywne terminale samoobsługowe udzielające informacji, z wyjątkiem terminali instalowanych  jako zintegrowane części pojazdów, statków powietrznych, statków wodnych lub taboru kolejowego;

• konsumenckie urządzenia końcowe z interaktywnymi zdolnościami obliczeniowymi wykorzystywane na potrzeby usług łączności elektronicznej;
• konsumenckie urządzenia końcowe mające interaktywne zdolności obliczeniowe, służące do korzystania z audiowizualnych usług medialnych; oraz
• czytniki książek elektronicznych.

Ponadto, wymogi dostępności będą musiały być zastosowane do następujących usług:

• usługi łączności elektronicznej, z wyjątkiem usług transmisji wykorzystywanych do świadczenia usług łączności maszyna-maszyna;
• usługi umożliwiające dostęp do audiowizualnych usług medialnych;
• następujące elementy usług lotniczego, autobusowego, kolejowego i wodnego transportu pasażerskiego, z wyjątkiem określonych przewozów miejskich i podmiejskich i przewozów regionalnych:

1) strony internetowe;

2) usługi oparte na urządzeniach mobilnych, w tym aplikacje mobilne;

3) bilety elektroniczne i usługi elektronicznych systemów sprzedaży biletów;

4) dostarczanie informacji o usługach transportu, w tym informacji o podróży w czasie rzeczywistym; w odniesieniu do ekranów informacyjnych ograniczone jest ono do interaktywnych ekranów znajdujących się na terytorium Unii; oraz

5) interaktywne terminale samoobsługowe znajdujące się na terytorium Unii, z wyjątkiem tych instalowanych jako zintegrowane części pojazdów, statków powietrznych, statków wodnych i taboru, wykorzystywane do świadczenia wszelkich części takich usług transportu pasażerskiego;

• usługi bankowości detalicznej;

1) książki elektroniczne i ich specjalistyczne oprogramowanie; oraz

2) usługi handlu elektronicznego.

Wprowadzanie przepisami dyrektywy 2019/882 nowych wymagań w zakresie dostępności produktów i usług niewątpliwie spowoduje wzrost zapotrzebowania na specjalistów, którzy posiadają wiedzę i umiejętności w zakresie projektowania i wdrażania rozwiązań spełniających wymogi dostępności.  Na rynku zaczynają być dostępne wszelkiego rodzaju kursy, szkolenia oraz studia podyplomowe dedykowane zapewnieniu dostępności przestrzeni publicznej dla osób z ograniczeniami funkcjonalności lub osób z niepełnosprawnościami. Wydaje się więc, iż po wejściu w życie implementowanej dyrektywy, nastąpi intensyfikacja poszukiwań wszelkiego rodzaju ekspertów i specjalistów w zakresie dostępności, którzy będą w stanie swoją wiedzą i doświadczeniem zapewnić, iż postępowanie usługodawców, producentów, upoważnionych przedstawicieli, importerów i dystrybutorów będzie zgodne z wymogami w zakresie dostępności.

Wyłączenia z obowiązku spełnienia warunków dostępności

Prawodawca unijny zauważył, iż mikroprzedsiębiorstwa wyróżniają się spośród wszystkich innych przedsiębiorstw swoimi ograniczonymi zasobami ludzkimi, niewielkim rocznym obrotem lub niewielkim bilansem rocznym. W przypadku mikroprzedsiębiorstw obciążenie związane ze spełnieniem wymogów dostępności pochłaniać może zatem, większą część zasobów finansowych i ludzkich niż w przypadku innych przedsiębiorstw i istnieje większe prawdopodobieństwo, że będzie to stanowić nieproporcjonalną część ich kosztów. Uznano zatem, iż wymogi i obowiązki określone w dyrektywie 2019/882 nie powinny mieć zastosowania do mikroprzedsiębiorstw świadczących usługi objęte zakresem stosowania dyrektywy a w przypadku mikroprzedsiębiorstw mających do czynienia z produktami objętymi zakresem stosowania dyrektywy, wymogi i obowiązki w niej określone powinny być złagodzone, tak by ograniczyć obciążenie administracyjne. Niemniej jednak, jak wskazano w motywach do dyrektywy, mikroprzedsiębiorstwa powinny być zachęcane do produkowania, przywozu lub dystrybucji produktów oraz świadczenia usług, które spełniają wymogi dostępności określone w niniejszej dyrektywie, tak by zwiększyć ich konkurencyjność oraz ich potencjał wzrostu na rynku wewnętrznym. Państwa członkowskie powinny więc zapewnić mikroprzedsiębiorcom wytyczne i narzędzia, aby ułatwić stosowanie krajowych środków transponujących dyrektywę.

Mając na uwadze powyższe, zgodnie z art. 4 ust. 5 dyrektywy 2019/882, mikroprzedsiębiorstwa świadczące usługi są zwolnione z obowiązku spełnienia wymogów dostępności określonych w załączniku I do dyrektywy. Sytuacja kształtuje się nieco inaczej w odniesieniu do mikroprzedsiębiorców mających do czynienia z produktami. Zgodnie z art. 14 dyrektywy, wymogi dostępności mają zastosowanie wyłącznie w zakresie, w jakim zapewnienie zgodności nie wymaga dokonania znaczących zmian produktu lub usługi, które stanowiłyby zasadniczą zmianę podstawowych właściwości danego produktu lub danej usługi oraz nie stanowi dla odnośnych podmiotów gospodarczych nieproporcjonalnego obciążenia. Co do zasady, podmioty gospodarcze zobowiązane zostały do przeprowadzania oceny w celu stwierdzenia, czy spełnienie wymogów dostępności będzie się wiązało z koniecznością wprowadzenia zasadniczej zmiany lub czy będzie ona nieproporcjonalnym obciążeniem. Wyniki takiej oceny mają być przechowywane przez pięć lat od, odpowiednio, ostatniego udostępnienia na rynku produktu lub od zakończenia świadczenia usługi oraz udostępniane na żądanie organów nadzoru rynku lub innych organów odpowiedzialnych za kontrolę zgodności. Mikroprzedsiębiorcy mający do czynienia z produktami, zgodnie z art. 14 ust. 4 dyrektywy, zostali jednakże zwolnieni z wymogu dokumentowania swojej oceny. Nie oznacza to jednak pełnej dowolności – mikroprzedsiębiorcy będą zobowiązani do przedstawienia, na żądanie organu nadzoru rynku, faktów mających znaczenie dla dokonania przez nich oceny, o której mowa jest wyżej.

Dyrektywa nie ma również zastosowania do określonych w art. 2 ust. 4 treści w odniesieniu do stron internetowych i aplikacji mobilnych, w szczególności zarejestrowanych z wyprzedzeniem mediów zmiennych w czasie opublikowanych przed dniem 28 czerwca 2025 r., określonych map internetowych i internetowych usług mapowania czy treści pochodzących od stron trzecich, które nie są finansowane ani tworzone przez dany podmiot gospodarczy ani nie znajdują się pod jego kontrolą, a także treści stron internetowych i aplikacji mobilnych uznawanych za zarchiwizowane.

Nadzór nad stosowaniem przepisów dyrektywy 2019/822 oraz sankcje

Jak już wskazano, przepisy dyrektywy EAA maja być stosowane przez państwa członkowskie od dnia 28 czerwca 2025 r. i taki też termin przewiduje rządowy projekt ustawy. który za zadanie ma implementować ją do krajowego porządku prawnego.  Zgodnie z art. 23 dyrektywy, państwa członkowskie zostały zobowiązane zostały do ustanowienia, wdrożenia i okresowej aktualizacji odpowiednich procedur w celu:

• sprawdzania zgodności usług z wymogami określonymi w dyrektywie;
• rozpatrywania skarg lub sprawozdań dotyczących kwestii odnoszących się do niezgodności usług z wymogami dostępności;
• sprawdzania, czy dany podmiot gospodarczy podjął niezbędne działania naprawcze.

Dyrektywa pozostawia państwom członkowskim decyzję w zakresie wyboru środków, które służyć mają zapewnieniu odpowiednich i skutecznych środków zapewniających przestrzeganie przepisów dyrektywy. W art. 29 ust. 2 tego aktu wskazano jedynie, iż środki te obejmować powinny przepisy, na podstawie których konsument może wnieść skargę na mocy prawa krajowego do sądu lub właściwego organu administracyjnego oraz przepisy, na podstawie których organy publiczne lub prywatne stowarzyszenia, organizacje lub inne podmioty prawne, które mają uzasadniony interes w zapewnieniu zgodności z dyrektywą, mogą występować na mocy prawa krajowego do sądu lub właściwego organu administracyjnego w imieniu skarżącego, albo dla wsparcia go, za jego zgodą, w ramach dowolnego postępowania sądowego lub administracyjnego dotyczącego egzekwowania obowiązków określonych w dyrektywie.

Podsumowanie

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/882 z dnia 17 kwietnia 2019 r. w sprawie wymogów dostępności produktów i usług przyczynić się ma zagwarantowaniu równych szans i równego dostępu do przestrzeni publicznej, informacji i komunikacji, a także technologii, urządzeń oraz usług powszechnie dostępnych lub powszechnie zapewnianych, na zasadzie równości z innymi osobami. W tym celu ustawodawca unijny zdecydował się na zobowiązanie usługodawców, a także producentów, upoważnionych przedstawicieli, importerów i dystrybutorów do spełnienia określonych w dyrektywie wymogów w zakresie dostępności. Obowiązki te nie dotyczą jednakże mikroprzedsiębiorców będących usługodawcami oraz zostały złagodzone w odniesieniu do mikroprzedsiębiorców mających do czynienia z produktami objętymi zakresem stosowania dyrektywy.

Należy wskazać, iż termin transpozycji dyrektywy do porządków prawnych państw członkowskich minął 28 czerwca 2022 r. Jednakże wraz z początkiem marca 2024 r. rozpoczęły się w Sejmie prace legislacyjne nad rządowym projektem ustawy o zapewnianiu spełniania wymagań dostępności niektórych produktów i usług przez podmioty gospodarcze, który implementuje rozwiązania zawarte w dyrektywie do krajowego porządku prawnego.

Krzysztof Niewęgłowski

doktorant na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie, ekspert ds. legislacji w Wydziale Prawa Publicznego i Prywatnego Biura Ekspertyz i Oceny Skutków Regulacji Kancelarii Sejmu

---

[1] Zob. dane dostępne na stronie 

[2] Zob. dane dostępne na stronie 

[3] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/882 z dnia 17 kwietnia 2019 r. w sprawie wymogów dostępności produktów i usług (Dz. U. UE. L. z 2019 r. Nr 151, str. 70).

[4] Zob. informacje dostępne pod adresem 

[5] Ustawa z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2240).

[6] Sprawozdanie z realizacji rządowego Programu Dostępność Plus+ 2018 – 2025 według stanu na 31 grudnia 2022 r.

[7] Wniosek dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich w odniesieniu do wymogów dostępności produktów i usług, COM(2015) 615 final.

[8] Rządowy projekt ustawy o zapewnianiu spełniania wymagań dostępności niektórych produktów i usług przez podmioty gospodarcze (druk sejmowy nr 241).

[9] Konwencja o prawach osób niepełnosprawnych (Dz. U. UE. L. z 2010 r. Nr 23, str. 37), dalej jako „Konwencja”.

[10] Europejska strategia w sprawie niepełnosprawności 2010-2020: Odnowione zobowiązanie do budowania Europy bez barier, COM(2010) 636 final.

[11] Pełna lista wymogów dostępności dostępna jest w załączniku I do dyrektywy 2019/882, który dostępny jest pod adresem